Szary ocień rozwoju turystyki w Polsce

Urlop poza systemem

Jest taki raport, który w 2024 roku wywołał krótki szum w branży, by po tygodniu wylądować w ministerialnym archiwum. Mowa o dokumencie przygotowanym przez IPAG na zlecenie Ministerstwo Sportu i Turystyki. Jego tytuł pokazuje szary ocień rozwoju turystyki w Polsce. Mówi wprost, że nawet połowa rynku noclegowego w Polsce funkcjonuje poza jakąkolwiek kontrolą, a w segmencie jej organizatorów sytuacja jest jeszcze gorsza ponieważ szara strefa może sięgać nawet 70% przychodów. To nie margines ani patologia na obrzeżach, a główny nurt, który udaje oficjalny rynek.

Turystyczny przekręt, na który wszyscy przymykają oko

Liczby najlepiej obnażają skalę hipokryzji. W 2026 roku do Centralnego Wykazu Obiektów Hotelarskich zgłoszonych było ponad 303 tysiące miejsc noclegowych w obiektach hotelarskich. Tymczasem rzeczywista liczba miejsc noclegowych oferowanych Polakom i turystom zagranicznym była nawet kilkakrotnie wyższa. Platformy rezerwacyjne, czyli nasi ulubieni pośrednicy, zamiast weryfikować gospodarzy, przymykają oko na brak wpisu do ewidencji. Bo prowizja od nielegalnego apartamentu jest identyczna jak od tego legalnego, a może nawet wyższa, bo żaden urząd nie kontroluje utargu.

Przebadaliśmy kilkanaście gmin w województwie pomorskim:

• dane o bazie noclegowej wg GUS
• dane o bazie noclegowej wg Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego i ewidencji gmin
• dane o oferowanej bazie noclegowej na booking.com

Raport zamówił instytucja, które z jednej strony nakłada obowiązki meldunkowe, domaga się pobierania opłaty miejscowej i karze przedsiębiorcom rejestrować działalność gospodarczą, a z drugiej nie daje narzędzi, żeby to egzekwować. Samorządy, służby skarbowe i Sanepid od lat powtarzają, że nie mają zasobów, by ścigać tysiące drobnych wynajmujących. Tymczasem budżet traci na tym według szacunków od 4 do nawet 6 miliardów złotych rocznie i to nie jest drobna strata w systemie.

Wypoczynek ze skrytki na kod

Diagnozuje się skalę problemu i wskazuje też konkretne mechanizmy, którymi szara strefa się posługuje. To ciekawa lektura dla każdego, kto kiedykolwiek zastanawiał się, dlaczego na Bookingu apartament „Nowy Świat Luxury” nie ma regulaminu ani paragonu, a klucze odbiera się ze skrytki na kod. Badacze wskazują na coś, co nazywają „anonimizacją podmiotów” czyli celowe unikanie identyfikowalności. Podmioty nie figurują w CEIDG, nie mają NIP, nie odprowadzają VAT, a jednak spokojnie funkcjonują na największych światowych platformach, które jak zauważa raport, nie są zainteresowane weryfikacją statusu prawnego gospodarzy.

Informacje płynące z dokumentu został przyjęty przez branżę z entuzjazmem ponieważ legalnie działający hotelarze od lat domagają się ukrócenia tego procederu. Ministerstwo podziękowało wykonawcom i… odłożyło dokument na półkę. Nie było żadnych konkretnych działań legislacyjnych, które by wprost odnosiły się do wniosków z tego opracowania. Być może czekamy, aż szara strefa sama się ucywilizuje, tak jak turystyka lotnicza miała sama stać się zielona? Albo liczymy, że sztuczna inteligencja napisze nam ustawę, zanim kolejne miliardy przepłyną obok systemu?

Turystyką bez rachunku

Szary ocień rozwoju turystyki w Polsce i to określenie dotyka nie tylko bazy noclegowej. Również całego łańcucha od przewodników prowadzących wycieczki bez kasy fiskalnej, przez organizatorów wyjazdów w social mediach, którzy zbierają zaliczki na prywatne konto, po transport turystyczny rozliczany „pod stołem”. Raport szacuje, że w samym tylko organizowaniu imprez turystycznych nawet dwie trzecie podmiotów może działać bez wymaganych prawem gwarancji ubezpieczeniowych. To oznacza, że tysiące Polaków rocznie wyjeżdża na wakacje z biurami, które w razie bankructwa zostawią ich na pastwę losu bez zwrotu pieniędzy i pomocy marszałka województwa.

Autorzy wskazują na istnienie całej infrastruktury umożliwiającej ukrywanie dochodów z turystyki, od firm-słupów rejestrowanych za granicą, przez wirtualne biura oferujące „gotowe spółki”, po aplikacje do fikcyjnego fakturowania. To nie są chałupnicze oszustwa emeryta wynajmującego pokój wnuczki. To jest zorganizowany, półlegalny przemysł, który z roku na rok rośnie szybciej niż oficjalna turystyka.

Zrobieni na szaro

Unia Europejska ma nie tyle jeden raport, ile cały legislacyjny ekosystem wymierzony w szarą strefę turystyczną, od dyrektywy DAC7, przez rozporządzenie o wynajmie krótkoterminowym, po raporty o luce VAT i pracy nierejestrowanej. Problem w tym, że podobnie jak w Polsce między opublikowaniem dokumentu a realną egzekucją przepisów mija kilka lat.

A szara strefa ten czas wykorzystuje na dalszy wzrost. Dyrektywa DAC7, która nakłada na platformy cyfrowe obowiązek raportowania dochodów wynajmujących. Teoretycznie od 2024 roku Booking czy Airbnb muszą przekazywać fiskusom dane o gospodarzach. W praktyce jak zauważają autorzy raportu platformy mogą unikać odpowiedzialności, przerzucając obowiązek weryfikacji na użytkowników, a urzędy skarbowe nie są przygotowane na zalew milionem danych. Co więcej, platformy wciąż nie są zobowiązane do blokowania ofert podmiotów nielegalnych. Mogą, ale nie muszą, a jak nie muszą, to zgadnijcie, co robią.

Slowlife poza systemem

Wniosek z tego wszystkiego jest taki, że polska turystyka od lat gra w grę pod tytułem „udajemy, że się regulujemy”. Z jednej strony mamy obowiązkowe wpisy do ewidencji, podatki, inspekcje i odznaki jakości. Z drugiej, równoległą rzeczywistość, w której połowa rynku funkcjonuje poza tym systemem, bezkarnie i coraz sprawniej.

Jak to się ma do tłoku na lotniskach i rosnących cen biletów, o których pisałem ostatnio? Ano tak, że ten sam klient, który kupuje tani bilet na Ryanair, śpi w nieopodatkowanym apartamencie na Krupówkach, je obiad w restauracji bez kasy fiskalnej, a potem wrzuca na Instagram relację z hasztagiem #slowlife. I wszyscy są szczęśliwi, poza tym legalnym hotelem, który płaci ZUS, CIT i jeszcze musi konkurować ceną z kimś, kto nic nie płaci i to właśnie jest ten szary ocień rozwoju turystyki w Polsce.

1000 szarych obiektów turystycznych w Raporcie NIK

Kontrola, prowadzona przez Pomorską Delegaturę NIK w Gdańsku, objęła okres od stycznia 2020 r. do sierpnia 2025 r. i wykazała, że ani samorządy, ani nadzór budowlany nie radzą sobie z problemem masowo powstających obiektów bez wymaganych pozwoleń. Raport NIK dotyczący kontroli w województwie pomorskim (ze szczególnym uwzględnieniem turystycznych gmin nadmorskich: Władysławowo i Krokowa) wskazuje na powszechną bezradność i brak systemowych działań samorządów oraz nadzoru budowlanego wobec presji inwestycyjnej na terenach turystycznych.

Problem ewidencji i statusu sezonowej zabudowy turystycznej

• Wykorzystywanie luki „obiektów pozornie tymczasowych” bo inwestorzy omijają przepisy prawa budowlanego oraz zapisy planistyczne, stawiając obiekty określane jako tymczasowe jako domki letniskowe, holenderskie czy przyczepy kempingowe. Z ich charakteru nie trafiają one do formalnych rejestrów jako stała zabudowa.
• Braki w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB) ponieważ obiekty turystyczne będące samowolami budowlanymi masowo funkcjonują poza EGiB. W efekcie urzędnicy kontrolujący np. szamba czy wywóz odpadów często nie wiedzą, że obiekty te formalnie nie istnieją w rejestrach geodezyjnych.
• Brak przepływu informacji między starostwami a gminami: Starostowie (organy architektoniczno-budowlane) nie mieli obowiązku przekazywania gminom zgłoszeń wszystkich obiektów podlegających opodatkowaniu. Urzędy gmin nie posiadały więc bazy i wiedzy o zgłaszanych obiektach tymczasowych/sezonowych, co uniemożliwiało ich identyfikację i pobór podatków.
• Wyniknęła konieczność inwentaryzacji „z powietrza” z powodu braku spójnej ewidencji naziemnej i skala zjawiska wyszła na jaw dopiero dzięki analizom lotniczym ponieważ w dwóch gminach Władysławowo i Krokowa zidentyfikowano w ten sposób aż 1044 potencjalne samowole.

Szara strefa to złoty interes

W odpowiedzi na te dane rząd formalnie sięgnął po nie jako fundament legislacyjny. W nowelizacji ustawy o imprezach turystycznych (druk 459) podniósł kary za prowadzenie działalności bez wpisu do 100 tys. zł i nakazał touroperatorom publikować numery w każdej ofercie. Platformy internetowe, które „świadomie umożliwiają” sprzedaż usług nielegalnych organizatorów, też znalazły się w polu widzenia, choć finalnie przepis złagodzono, a mechanizm weryfikacji oparto na reagowaniu na zgłoszenia, nie na aktywnym monitoringu. Równolegle, wdrażając unijną dyrektywę DAC7, Polska zobowiązała OTA do raportowania fiskusowi dochodów gospodarzy. Na horyzoncie jest też nowelizacja ustawy hotelarskiej. Projekt ma wprowadzić obowiązkowy numer rejestracyjny dla każdego najmu krótkoterminowego, zgodnie z unijnym rozporządzeniem 2024/1028.

Krótko mówiąc – karuzela legislacyjna ruszyła i próbuje podkolorować szary ocień rozwoju turystyki w Polsce. Tyle że nowe przepisy wchodzą w życie bez etatów kontrolnych i bez systemu automatycznego blokowania nielegalnych ofert. Szara strefa na razie nie ma powodów do paniki, choć dostała regulacyjny straszak, ale nie dostała egzekutora.

Na podstawie „Szara strefa na rynku usług turystycznych w Polsce” 2022 – raport Instytut Prognoz i Analiz Gospodarczych Fundacji Naukowej, na zlecenie Ministerstwa Sportu i Turystyki (MSiT) i „Szara Strefa 2023” oraz „Samowole budowlane w miejscowościach atrakcyjnych turystycznie w województwie pomorskim – wyniki kontroli” – NIK 2026.